Wie die Schweizer Invalidenversicherung zu fairen Verfahren und unabhängigen Gutachten kommt. Eine Standortbestimmung.
Von lic.iur Anna Arquint, Rechtsdienst Behindertenforum und lic.iur. Georg Mattmüller, Geschäftsführer Behindertenforum Basel – Dachorganisation der Behinderten-Selbsthilfe in der Region Basel
Das Sozialversicherungsrecht ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht, d.h. die Versicherung hat den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären (Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG 43), ohne dabei an die Anträge der Parteien, z.B. des Versicherten, gebunden zu sein. Die medizinischen Abklärungen sollen objektiv und fair sein und erfolgen durch die Medizinischen Abklärungsstellen MEDAS, die vom Bundesamt für Sozialversicherungen BSV im Generellen und von den IV-Stellen im konkreten Fall beauftragt werden. In den letzten Jahren hat sich ein regelrechter Gutachtermarkt entwickelt, zumal der Bedarf an medizinischen Gutachten stetig wächst. Das Vergütungsvolumen beträgt rund 40 Millionen Franken im Jahr, ein einzelnes Gutachten kostet pauschal 9000 Franken. Einzelne Gutachterstellen haben jährlich Aufträge in Millionenhöhe.
Mit dem steigenden Bedarf nach medizinischen Gutachten wächst die finanzielle Bedeutung, welche die Aufträge der Versicherer für die einzelnen MEDAS und Gutachter hat. Dies bringt deren verstärkte Abhängigkeit von den jeweiligen Auftraggebern mit sich. Gewisse Gutachter leben (fast) vollständig von der Gutachtertätigkeit und nicht von einer eigenen ärztlichen Praxis. Die Gutachterstellen beschäftigen zuweilen sogenannte fliegende Gutachter (meist aus Deutschland), die Gutachten erstellen, ohne eine Berufsausübungsbewilligung in der Schweiz zu haben. Es fehlt ein geregeltes Beauftragungsverfahren sowie eine unabhängige Kontrolle der Vergabe und der Gutachtenqualität.
Die beschriebenen Umstände stellen die Unabhängigkeit der Tätigkeit der Gutachterstellen und der Gutachter in Frage: Es besteht offensichtlich ein Zusammenhang zwischen versicherungsfreundlicher Begutachtung und wirtschaftlicher Abhängigkeit. Die Kritik der Versichertenanwältinnen und -anwälte war und ist entsprechend deutlich: Die MEDAS in der ganzen Schweiz beurteilten Geschädigte meist sehr hart; eine faire und objektive, also im zusammenfassenden Sinne unabhängige Abklärung und Beurteilung sei oft nicht gegeben. Es scheine vermessen, im Rahmen der heutigen gesetzlichen und faktischen Ausgangslage die fachlich-inhaltliche Weisungsunabhängigkeit von Begutachtungen anzunehmen.
Im Februar 2010 erstatteten der emeritierte Professor Jörg Paul Müller und der Rechtsanwalt Johannes Reich ein Rechtsgutachten. Dieses hatte die Vereinbarkeit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Abklärungspraxis der medizinischen Begutachtung mit Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK zu prüfen. Das Rechtsgutachten ist zum Schluss gekommen, dass «die gegenwärtige Ausgestaltung des Verfahrens zur Beurteilung von Leistungsansprüchen gegenüber der Invalidenversicherung im Hinblick auf das grosse Gewicht der von den MEDAS erstellten [medizinischen] Gutachten dem Anspruch auf ein faires Verfahren (Art.6. EMRK) nicht genügt», es fehlen dem Verfahren jene Elemente, die «eine echte prozessuale Chancengleichheit» ermöglichen.
In der Folge befasste sich das Bundesgericht im September 2010 an Hand eines konkreten Einzelfalls mit den Argumenten des Rechtsgutachtens von Müller/Reich. Das Bundesgericht bekräftigte dabei die Unabhängigkeit der IV-Stellen, und damit auch die Unabhängigkeit der MEDAS als ausführende Organe. Dennoch nahm es in drei Punkten eine Änderung der Rechtsprechung vor:
Die bundesgerichtlich angeordneten Massnahmen verbessern die Situation insofern, als dass versicherte Personen neu die Gutachteranordnung anfechten können und ihnen der Katalog der Gutachterfragen vorgängig zur Stellungnahme zu unterbreiten ist. Weiter können Gerichte in Zukunft ein MEDAS-Gutachten als fachlich ungenügend bewerten und unabhängig von der IV-Stelle ein gerichtliches Gutachten bestellen. Das BSV ist zudem aufgefordert Richtlinien zu erlassen, die die Unabhängigkeit der Gutachten gewährleisten.
Das neue Verfahren wird bereits angewendet, die Parteien sind aktuell dazu angehalten, sich auf einen Gutachter oder eine Gutachterin zu einigen. Es gibt auch bereits Fälle der gerichtlichen Anordnung von weiteren medizinischen Gutachten. Die administrativen Fragen wie die Zuteilung des Gutachterauftrages nach dem Zufallsprinzip sowie eine Tarifdifferenzierung bei der Abgeltung der Gutachterberichte, die die falschen Anreize der Pauschalvergütung vermeiden könnte, sind laut BSV aktuell noch in Ausarbeitung. Es ist daher zu früh, aus Sicht der Praxis gegenwärtig ein Fazit zur Situation zu ziehen.
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